Aporte a la comprensión del: MERCOSUR Red Académica Uruguaya

URUGUAY Y LA INTEGRACION REGIONAL:

Apuntes para una mirada histórica

  El tema que vamos a desarrollar es tan importante como ambicioso y supone una perspectiva de análisis histórico generalmente descuidada. El integrar la historia uruguaya en la historia de la comarca nos impone en efecto "andar con botas de siete leguas" sobre períodos y procesos complejos, pero nos suministra al mismo tiempo un marco interpretativo extremadamente útil para comprender al Uruguay actual y sus problemas.
  Nuestro plan de exposición se proyecta sobre los siguientes aspectos del problema abordado:


a) en primer lugar, señalaremos algunos puntos de partida que consideramos especialmente significativos para una consideración adecuada del tema del Uruguay y su integración a la región;


b) a continuación, presentaremos en forma sumaria una recorrida de nuestra historia destacando ciertos mojones y coyunturas señaladas en torno a diversos aspectos de la integración;


c) finalmente, terminaremos abriendo el debate en torno a algunos problemas del momento más actual.

ALGUNOS PUNTOS DE PARTIDA

  Uno puede decir sin temor a equivocarse o exagerar que el Uruguay ha sido un país que a lo largo de su historia ha estado obsesionado por el "afuera" del mundo y la región. En realidad no pudo haber sido de otra manera: si tenemos en cuenta los itinerarios de su historia social, si reparamos en su configuración demográfica, en el proceso de construcción de su cultura, en las modalidades colectivas de encarar la política o de incorporarse a los debates del mundo, difícilmente podamos contradecir esa percepción. El "afuera" ha sido para los uruguayos, como ha dicho Francisco Panizza, una "imagen constitutiva" y una "mirada constituyente".
  El mundo y la región, en efecto, han constituido una y otra vez una referencia de comparación, pero también han sido concebidos y percibidos colectivamente como un lugar desde donde se nos mira y se nos "constituye" (en toda mirada hay un proceso de constitución del que mira).
En suma, el de los uruguayos ha sido históricamente un "adentro" muy interpenetrado por el "afuera", en donde las fronteras entre una y otra dimensión resultan borrosas. Desde el período de la última Colonia hasta el proceso de la revolución, con la constitución del Uruguay como país independiente, nos resolvió esa tensión, lo que vino a confirmarse plenamente en las décadas siguientes. Podría decirse incluso que en algún sentido esa tensión atraviesa como un eje fundamental toda la historia uruguaya y llega hasta este presente del Mercosur.
  Esa tensión que podríamos llamar constituyente de nuestra experiencia colectiva ha proyectado y proyecta varios dilemas. Uno de ellos tiene que ver con los destinos prioritarios del impulso integrador: con los vecinos o más directamente con el mundo noroccidental. En este sentido, más de una vez en la historia uruguaya se ha planteado el proyecto de "entrar en el mundo salteándonos a los vecinos".

No hace mucho pudimos escuchar a una conocida figura de la política uruguaya que señalaba que era "mejor tener amigos ricos y lejanos que familiares pobres y cercanos". Esa idea y la concepción integradora que sustenta no es entonces para nada nueva sino que forma parte de uno de los debates históricos del desarrollo nacional.
  Otro punto de partida para repensar el tema de la integración tiene que ver con la asunción plena de la condición del "país frontera". La frontera es siempre lo que separa y al mismo tiempo lo que une. Es por definición un terreno de ambigüedades, una zona de intercambio múltiple y un ámbito un tanto difuso. La frontera en este sentido no es el límite sino bastante más que ello. Un país frontera tiene que autopercibirse como tal, con todo lo que eso implica. En clave histórica, el Uruguay también ha asumido retiradamente esta noción cuando se ha repensado en una dialéctica integradora con sus gigantescos vecinos. Más de una estrategia de su política exterior ha encontrado en estas ideas una fuente de inspiración.
La pequeñez y consiguiente insuficiencia de la variable del mercado interno refuerza otro punto de partida para pensar el problema de la integración entre nosotros: el Uruguay debe volcar su economía en una orientación exportadora, depende profundamente de su inserción en los mercados regionales y mundiales. En términos económicos, el "adentro" no puede constituirse en un factor central de dinamización de nuestra economía, imponiéndose también por esta vía la comunicación con el "afuera".
  También en nuestra evolución demográfica encontramos más de un impulso integrador. Hemos sido en buena medida una sociedad aluvional que se fue conformando a medida que llegaba el extranjero, que ha sido el gran factor definidor de nuestra evolución social durante el siglo XIX y parte del XX. Desde hace casi un siglo y sobre todo en las décadas más recientes, el Uruguay ha constituido también un país de emigración, con una orientación histórica dirigida -aunque no exclusivamente- a la región. Esto no sólo ha sido un dato demográfico sino que ha arraigado como una referencia central de nuestra cultura y de nuestra identidad nacional.

Durante una buena parte de su historia los uruguayos se han autorrepresentado como una isla europea en América Latina. En la misma dirección se han ufanado de no tener indígenas, presentándose como una sociedad de raza blanca y matriz homogénea y eurocéntrica. Una sociedad también es lo que cree ser y la nuestra ha cultivado en forma mayoritaria el mito de nuestra descendencia exclusiva "de los hombres que bajaron de los barcos", subvalorando y menospreciando otras fuentes raciales y culturales como la del negro o la del indio.
  Distintos puntos de partida nos orientan en suma hacia una suerte de imperativo integrador. El Uruguay "ensimismado", autárquico, que quiere "refugiarse" en su "adentro" siempre ha sido un imposible y hoy lo es más que nunca. Eso hoy no parece estar en discusión. Lo que sí debemos debatir es como integrarnos al mundo, cómo establecemos una nueva relación entre "afueras" y "adentros" de fronteras cada vez más borrosas. En torno a estas cuestiones, que hoy vuelven a tener una centralidad importante con toda la discusión del Mercosur, la mirada histórica puede aportar más de un insumo relevante.

  Desde estos puntos de partida registremos algunos mojones de nuestra trayectoria histórica de "larga duración". Ya algo hemos dicho de esa tensión entre autonomía e integración que ya resulta visible en nuestra "Colonia débil y tardía", como la llamara Carlos Real de Azúa. Refiriéndose a este período, Reyes Abadie, Bruschera y Melogno han dicho que la nuestra era una "banda pradera-frontera y puerto".

Esa triple ecuación fundamental se proyecta a lo largo de toda la historia del país. Sin embargo, si hubiera que destacar de esas tres dimensiones una definitoria habría que optar tal vez por la frontera. De la banda al "país frontera" como zona de litigio, de indeterminación, de encrucijada comercial y cultural, que alimenta el trasiego y el contrabando no sólo de mercancías.
  Esa condición fronteriza, como hemos dicho, marca también uno de los ejes fundamentales del período revolucionario. El historiador inglés John Lynch ha dicho que hubo dos revoluciones en la región: una revolución en el Río de la Plata y una contra el Río de la Plata. La revolución oriental, sobre todo durante su primera etapa artiguista, se ubicó claramente en esa segunda alternativa. Uno de sus aspectos centrales fue el que ubicó a los orientales del lado de la defensa de la "soberanía particular de los pueblos" contra la vocación absorbente de las ciudades-puerto. La pugna entre federalismo y centralismo o unitarismo tiene que ver directamente con la confrontación entre distintas concepciones en torno a las modalidades de autonomía o integración de la comarca. No en balde esa fue una de las contradicciones centrales de toda la revolución en la región. La lucha entre federales y unitarios fue entonces algo mucho más hondo que una controversia sobre modelos distintos de organización política, involucrando por el contrario dos concepciones fuertemente antagónicas respecto a cómo pensar la revolución y el desarrollo del futuro.
  Aquí estamos aludiendo sin duda al "alma" del llamado proyecto artiguista, que podríamos sintetizar como "patria chica" en "patria grande". No era sólo patria grande sino también identidad local, lugareña, dentro de una comarca más grande, no solo en lo político sino además en lo económico. La emergencia del "Uruguay solitario", como fruto de un proceso que todos ustedes conocen, marca sin duda el fracaso rotundo de ese proyecto de integración federal, de esa "resolución" equilibrada de la tensión entre autonomía e integración regional.
  Durante las primeras décadas de vida independiente el Uruguay y sus vecinos participan de una historia que básicamente es común. Durante ese largo proceso que vincula la revolución independentista, la "Guerra Grande" y la "Guerra del Paraguay", el escenario por excelencia no es otro que la región. El "estado uruguayo" resulta en esta etapa una gran entelequia, los grandes conflictos se dirimen en el territorio de la región. No existen fronteras, ni jurídicas (no las preveía la Constitución de 1830), ni políticas (los bandos se asocian con los grupos "argentinos" y riograndenses), ni económicas (el gran negocio era llamado "comercio de tránsito").

Por otra parte, el Uruguay participa en estos momentos junto con otros países de América Latina de un proceso de no integración al mercado mundial, en lo que Tulio Halperin Donghi ha llamado el período de la "larga espera".
  La integración al mundo resultaba bastante más complicada que lo que suponían los miembros de las elites de gobierno de los países latinoamericanos en los momentos inmediatamente posteriores a la independencia. Su gran expectativa por los logros que "naturalmente" vendrían con la apertura mercantil demostraron ser ingenuos. Hubo que esperar varias décadas para que la "utopía" de la integración de los mercados mundiales se verificara de modo efectivo. de algún modo podemos decir que fue recién durante las últimas décadas del siglo XIX cuando la mayoría de los países latinoamericanos encuentra un lugar en el mercado capitalista mundial, al conjugarse un cúmulo de condiciones externas e internas que posibilitaron los primeros procesos de modernización capitalista en la región.
  ¿Cómo se produce ese ingreso a la órbita capitalista? En la mayoría de los casos por la vía de la implantación de modelos claramente dependientes de los centros hegemónicos del mundo noroccidental, comandados entonces por Inglaterra. Esos modelos supusieron una suerte de inscripción de estos países en la dialéctica de comprar productos manufacturados y vender materias primas. En el caso uruguayo y rioplatense en general, el modelo triunfante fue básicamente agroexportador.
  Fue esa una integración hacia el mercado capitalista mundial que además de consolidar marcos de dependencia, en particular con la city londinense, limitó las posibilidades de integración del Uruguay hacia la región. La "primera" integración al mundo no parecía discurrir en la misma pista que la integración con la región, todo lo que no podía dejar de tener profundas implicaciones de diversa índole (no sólo económicas sino también culturales).

Allí se dibujaba uno de los núcleos fundamentales de la pugna entre distintos modelos modernizadores. De un lado se levantaba el programa de una modernización imitadora sin restricciones de los grandes modelos modernizadores de Europa; del otro el intento de obtener una base de desarrollo en la propia matriz nacional y regional, para desde allí establecer una relación más exigente y dialéctica con las experiencias "civilizatorias" transatlánticas. Al mundo desde la región o al mundo salteándose la región, bien podrían ser los términos extremos del dilema, que por supuesto admitía soluciones intermedias.
  Estos temas eran de debate hacia los finales del siglo XIX, sobre todo a partir de la gran crisis de 1890 y sus señales incontrastables respecto a las insuficiencias del modelo agroexportador y su estrategia de involucramiento subordinado en las dinámicas económicas y financieras del mercado capitalista mundial. Esa gran crisis financiera y económica, iniciada no casualmente en la city londinnense, rápidamente se proyectó hacia las zonas marginales, golpeando sus economías y poniendo al desnudo la gran fragilidad de esa primera integración al mundo.
  Moreira decía hace un rato y yo lo comparto plenamente que las crisis pueden ser también grandes oportunidades, que no hay que tener una percepción fatalista de las crisis. Los uruguayos de fines del siglo XIX y comienzos del XX vivieron su crisis como una gran crisis prospectiva. La sociedad uruguaya en su conjunto, desde las más diversas tiendas ideológicas, vivió esa coyuntura decisiva como una invitación a repensar el país y su futuro, lo que entre otras cosas pasaba por rediscutir los caminos de la integración, una vez más en esa doble pista del mundo y de la región.
  Comenzaba sin dudas para el país un tiempo de utopías y proyectos, de profundos conflictos pero también de la forja de síntesis creadoras. En ese marco una vez más reapareció el debate sobre la integración y sus modelos. La consolidación del Uruguay moderno supuso en más de un sentido la reafirmación de una pauta de modernización "hacia afuera", aunque también permitió el estrechamiento de ciertos vínculos con la región y la concreción de una inserción bastante flexible y plural en los mercados capitalistas.

Si bien, como han dicho Barrán y Nahum, este fue sin duda un período de "prosperidad frágil", en particular por nuestra dependencia respecto de las oscilaciones del comercio exterior, también fue una coyuntura en la que se profundizaron acercamientos económicos y de otra índole con los vecinos. Fue un período, por ejemplo, de confirmación del "país de servicios", con una oferta turística hacia la Argentina y una propuesta de intermediación comercial dirigida prioritariamente -aunque no exclusivamente- hacia la región riograndense. Como ha estudiado y anotado el historiador Raúl Jacob, la construcción del llamado "modelo batllista" no fue para nada ajena a estos temas.
  El "Uruguay moderno" -que resultó de una fragua colectiva y conflictiva y que no fue, como a veces se dice, la creatura exclusiva del batllismo- nació en medio de los debates sobre las virtudes y defectos de distintos modelos de integración del "adentro" y "el afuera". Durante muchas décadas, a partir incluso de finales del siglo XIX, se discutieron temas como la construcción de un puerto de aguas profundas en la costa oceánica de Rocha, las modalidades de articulación económico-comercial de la cuenca del Plata o la posibilidad de combinar venta de servicios con esquemas productivos orientados al agro o a la industria. Las coyunturas de crisis como la de 1929 permitieron avizorar al mismo tiempo la necesidad de integraciones múltiples y no unívocas con nuestro "afuera".
  Más allá de los modelos en pugna, las distintas coyunturas por las que atravesó el Uruguay en los últimos 50 años parecen reforzar la convicción de que el destino nacional ha prosperado mucho más con la pluralidad que con las apuestas dogmáticas. Como país pequeño, sometido además a la presión de dos vecinos gigantescos, el Uruguay ha encontrado sus mejores momentos cuando mantuvo el equilibrio pendular con Argentina o Brasil, cuando ensayó modalidades de inserción flexible y dialéctica con los mercados mundiales y cuando puso en marcha esquemas de desarrollo plurales. Al mismo tiempo, el país también supo aprovechar coyunturas internacionales favorables.

Sin embargo, la historia de este último medio siglo también es pródiga en ejemplos contrarios y en falta de audacia y de creatividad a la hora de impulsar estrategias renovadoras.
  Esto último se puso especialmente de manifiesto cuando, a mediados de la década del 50, el mundo cambió radicalmente para nuestros intereses y tornó inviable nuestro modelo clásico de desarrollo, en particular en lo que se refiere a su pauta de inserción internacional. Desde entonces, a la sociedad uruguaya le ha costado enormemente darse cuenta de que después de ese cambio radical de los parámetros tradicionales de nuestra relación con el mundo, cualquier programa restauracionista sustentado en la nostalgia del "país de las vacas gordas" no tiene ninguna chance de futuro. Para ejemplificar esta transformación y su hondura se podría remitir a múltiples indicadores y procesos de estas últimas décadas. Para citar un ejemplo especialmente significativo, observemos las modificaciones muy relevantes que se han dado en las cifras de nuestro comercio exterior, especialmente después del shock petrolero y de la agudización de las condiciones de inserción internacional del país, al inicio mismo del período dictatorial (1973-1974).
  A partir de entonces resulta por demás visible una dependencia creciente de nuestras exportaciones e importaciones respecto a los países de la región. El primer mundo se nos vuelve más lejano, comienza a darse un período de "desenganche" de las economías centrales con las economías de los países subdesarrollados, para las que el primer problema pasa a ser la marginación.

En contrapartida, comenzamos a asociarnos más radicalmente con la región, comenzamos a profundizar a niveles inéditos nuestros ya tradicionales vínculos con los vecinos en los aspectos más diversos: económico-comercial, demográfico, político, cultural. En esta dirección se podría llegar a decir que el Mercosur, que las disposiciones de Tratado de Asunción, son en buena medida el corolario de un proceso que tiene una trayectoria antigua pero que se ha terminado de consolidar con estas transformaciones radicales de los últimos 20 años.
  Veamos algunas cifras que testimonian este cambio al que hacemos referencia. Si nosotros tomamos el destino de las exportaciones uruguayas hacia 1960, tenemos que el 14,9% de las mismas estaban orientadas al Reino Unido, el 76% a la Comunidad Económica Europea (incluyendo el Reino Unido), el 11,2% hacia Estados Unidos y apenas un 10% estaba radicado en la región.


  25 años después, en 1985, al Reino Unido solo va el 4,2% de nuestro exportaciones, a toda Europa va el 26,9%, a Estados Unidos el 15,2% y las exportaciones a la región se han acrecentado hasta el 24,2%.

En el momento en que se firma el Tratado de Asunción, este 24,2% de las exportaciones se ha incrementado a casi un 45%. Cabe agregar que esa situación marca un contraste visible respecto a lo que en el mismo momento presentan nuestros vecinos: el Brasil sólo tiene un 3% y la Argentina algo más del 10 o 12% de su comercio exterior radicado en la región.
  Si tomamos el tema del origen de las importaciones el proceso resultaba bastante similar. Sabemos por ejemplo que en 1960 las importaciones de origen británico eran el 7% mientras que en 1985 constituían apenas el 2,5%; las importaciones vinculadas con el total de los países europeos hacia 1960 eran el 41,9% mientras que en 1985 habían decrecido a menos de la mitad, eran un 20%; de EE.UU. importábamos en 1960 el 19,6%, mientras que en 1985 un 8,2%. Por último, de Argentina y Brasil solamente en 1975 importamos más del 30% y hay datos sólo aproximados y problemáticas que tenderían a cifras menores en 1960.

Todo esto quiere decir que no sólo en términos de exportaciones sino también de origen de nuestras importaciones, en las últimas décadas nuestra economía se ha venido asociando radicalmente con la región. El mundo nos ha impuesto una nueva realidad que entre otras cosas se asocia con un país que depende muchísimo más de sus vecinos y acá estamos utilizando solamente una variable que es la comercial. Pensemos en el tema de los servicios y la orientación del proceso no podría menos que profundizarse.
  Los perfiles que nos revelan esa creciente integración con la región a partir de lo ocurrido en distintos campos en este pasado reciente son en verdad múltiples. Presentamos algunas de las cifras del comercio exterior, anotamos simplemente el tópico de los servicios, podríamos aludir a la problemática demográfica y a muchas otras. Nuestro anudamiento con la región se asocia a su vez con un fenómeno mundial que muchos han definido como la configuración de un nuevo "orden de archipiélagos". Casi diríamos que esa es la manera de vivir en este mundo de finales de siglo.

 Luego de esta rápida recorrida histórica, establezcamos al final algunos núcleos que tienen que ver con la historia y los debates más contemporáneos. Reiteremos por ejemplo, que si hay un camino irrescatable ese es el de la autarquía. Si el Uruguay nunca pudo ser un país ensimismado, si nunca pudo pensar únicamente hacia adentro, mucho menos lo puede intentar hoy. Estamos viviendo un proceso de globalización vertiginosa, la revolución científico-tecnológica y la transnacionalización económica llevan a que los gobiernos nacionales pierdan capacidad decisoria y se reduzca su posibilidad de acción. El "Uruguay solitario" ya no puede sustentar nuestro imaginario colectivo, necesitamos un nuevo "horizonte de futuro" que nos permita -sin negarnos- nuevos encuentros, nuevas vías de integración con la región y con el mundo.
  Pero si el ensimismamiento es un "camino muerto", la apertura acrítica, sin restricciones ni negociación exigente no parece ser tampoco la orientación más adecuada. La experiencia comparada indica que el esquema facilongo de "abramos las ventanas de par en par para que el mundo se meta en nuestra casa", con la idea de que ese mundo "naturalmente" nos va a arreglar la casa, supone una estrategia para el desastre. Esa es la base -como vivimos- de un modelo de modernización que no tiene nada de novedoso y cuyos dividendos en el pasado no han sido demasiado grandiosos.
  Esa misma experiencia comparada, que tanto se invoca para respaldar estrategias de apertura irrestricta y modelos de modernización imitativa, parece demostrar en cambio que los procesos de integración regional exitosos (sobre todo aquellos que involucran a pequeños países) sólo son exitosos cuando se establecen desde una pauta de negociación e interlocución selectiva. El mero proyecto de subsumirnos sin más en un esquema de globalización, el emblema simplista de "seamos ciudadanos del mundo" o "metámonos sin escalas ni demoras en el primer mundo", son generalmente el camino más largo y costoso para no llegar a ninguna parte.
  Si estos dos extremos -el ensimismamiento o la apertura irrestricta y sin mediaciones- son igualmente inconducentes, si estas dos opciones comienzan a ser cada vez más desmentidas en función de la experiencia comparada, la cuestión vuelve a estar radicada en el como se proyecta y se procesa la integración con el "afuera". En el marco de esa discusión abierta es que hay que revelarse contra ciertos fatalismos que suponen "destinos ineluctables" o que establecen a priori que en todo proceso de integración entre naciones asimétricas, los países pequeños están destinados a la exclusión o al fracaso. También respecto a esto la experiencia comparada dice cosas muy distintas.
  Mas aún, el ser un pequeño país puede dar oportunidades, claro está que si las sabe aprovechar. Y precisamente una manera de aprovechar las oportunidades pasa por saber negociar en la medida de lo posible la integración "desde el adentro".

Establecer una dialéctica exigente, rica entre el "adentro" y el "afuera", entre lo local y lo nacional y supranacional, entre lo micro y lo macro. Como veremos, en todo esto también tienen mucho que ver los temas de la identidad y de las matrices culturales. Seguramente que un país pequeño que acepte en forma acrítica las pautas de modernización que le vienen de afuera tendrá dificultades para encontrar el desarrollo. Sin establecer una negociación que tenga que ver con su identidad, con su matriz cultural, con su sociedad, con su modalidad de encarar el cambio, los países pequeños no prosperan.
  Entonces como decía aquel libro de Methol que ya tiene más de 25 años, el Uruguay vuelve a ser problema y vuelve a ser problema por su relación con el mundo, tal vez con requerimientos inéditos en la peripecia histórica uruguaya. Todos tenemos como un vicio el decir que estamos viviendo un momento desafiante, un desafío inédito.

Los uruguayos muchas veces empezamos nuestras reflexiones con esa premisa medio dramática. Sin embargo, hoy habría que cambiar la propuesta y decir que el Uruguay tal vez nunca tuvo que enfrentarse con un mundo tan cambiante, en el que las preguntas envejecen tan rápido que las respuestas tienen siempre sentido de hipótesis y de aproximación prácticamente irreductible.
  Ese mundo de vértigo en el que nos ha tocado vivir nos invita entonces a renovar los debates y a encarar con nuevas ideas todos estos temas tan centrales en nuestra experiencia colectiva. Como ocurrió en el Uruguay de hace 100 años, sólo en la pluralidad de voces y con la tramitación responsable y creativa de estos temas podremos construir nuestro futuro.


documento elaborado por : Gerardo Caetano

Presentado al Primer Seminario de Reflexiones sobre el Proyecto de Construcción de un Puente entre Colonia y Buenos Aires : "Un puente para dos orillas: los previsibles impactos territoriales" realizado en la ciudad de Nueva Helvecia, Colonia (Uruguay) en el año 1993.

e-mail:   gcaetano@seciu.edu.uy

Retorna a la página de MERCOSUR

Retorna a la página de la RAU


web@seciu.edu.uy

Versión de: Julio de 1998
Ubicación: http://www.rau.edu.uy/mercosur/caetano.htm