El objetivo general de este trabajo es evaluar la factibilidad de utilizar las compras del Estado uruguayo como instrumento para promover la innovación productiva nacional con importante contenido tecnológico. Incluso en contextos económicos y fiscales, como el actual, que dificultan la aplicación de recursos públicos al fomento de las actividades productivas, la utilización de las compras que el Estado como instrumento promocional es una posibilidad que parece importante explorar.

La pregunta principal que intenta responder esta investigación es: ¿Sería posible diseñar algunas acciones para utilizar, al menos en forma parcial, las compras estatales como instrumento de promoción tecnológica en algunos sectores productivos?

La principal dificultad metodológica para intentar responder a esa interrogante es que el objeto de análisis se encuentra en la intersección de dos sistemas complejos, el de la innovación y el de las compras estatales, ambos insuficientemente desarrollados en el país para los objetivos de este proyecto.

La explicación acerca de las razones para ese insuficiente desarrollo están por fuera de los objetivos de este trabajo aunque, a título simplemente ilustrativo, podrían identificarse: factores derivados de la condición periférica de nuestro país; los problemas de escala; las características de un marco institucional que favorece el "rentismo" empresarial; y el predominio de concepciones de economía política y política económica que conciben el desarrollo como un fruto que se desprende naturalmente del funcionamiento autónomo del mercado.

Las hipótesis esbozadas y adoptadas, en forma tentativa, en la primera parte del trabajo se sustentan en la documentación de múltiples investigaciones realizadas sobre el tema en el país y en entrevistas con informantes calificados. A continuación se presentan las principales hipótesis iniciales y previas al desarrollo del trabajo de campo.

Para confirmar o descartar esas hipótesis fue necesario realizar los siguientes análisis: cuantificación de las compras por parte del Estado de productos que eventualmente pudieran contener alguna innovación tecnológica (para evaluar su potencial como instrumento de política), revisión de la situación de incorporación tecnológica e innovación en cada sector productivo seleccionado, identificación de las dificultades que enfrentan los proveedores nacionales del Estado (efectivos y potenciales), evaluación de la normativa jurídica nacional e internacional relevante, interpretación de la información recopilada y diseño y evaluación de posibles propuestas.

La complejidad de la tarea y el escaso plazo de trabajo disponible condujo a una estrategia de investigación empírica centrada en el estudio de casos. Se seleccionaron dos sectores a analizar: las tecnologías de la información y la biotecnología. Estos sectores fueron escogidos debido a las prioridades e intereses de los integrantes de la Mesa, a que sus productos son un componente de las compras estatales de tecnología, a su papel central en los paradigmas tecnológicos internacionales, a que existen conocimientos acumulados en estos sectores en el país y avances, aun incipientes en una buena parte de los casos, en su aplicación empresarial.

Inicialmente se seleccionó también la rama metalmecánica, pero de la información recabada hasta el momento surge que el desarrollo de innovaciones tecnológicas en ese sector sería bastante menor que en los casos anteriores, lo que dificulta su tratamiento en los plazos reducidos de este trabajo. Cabe destacar la existencia de una innovación relevante, las Unidades Potabilizadoras Autónomas (UPAs) creadas por el Cuerpo de Ingenieros del Ejercito y comercializadas en el exterior por una empresa pública: Obras Sanitarias del Estado (OSE).

El estudio de los casos seleccionados se centró en el análisis de antecedentes académicos y de información estadística referida a cada sector, así como en entrevistas a informantes calificados (compradores, proveedores, consultores y académicos).

Adicionalmente, con el fin de elaborar y evaluar propuestas, se recopiló información respecto a los antecedentes internacionales sobre la utilización de las compras estatales con fines de fomento de la innovación. A su vez se consideró pertinente y se llevaron a cabo diversas consultas e intercambios de información con otros proyectos de la CSC, en particular los referidos a Tecnologías de la Información, Sector Farmacéutico y Negociaciones Internacionales.

Los resultados obtenidos hasta el momento, permiten llegar a algunas constataciones y avanzar en una serie de propuestas de carácter tentativo. Para completar el trabajo resta obtener información complementaria y avanzar en la evaluación detallada de las propuestas de mejora.

En la medida que el objetivo del proyecto es el estudio de las compras estatales como factor de desarrollo de la innovación tecnológica – y dado que la innovación es un concepto empírico, y no científico - se resuelve utilizar a los efectos de las entrevistas una definición instrumental de innovación: "aquellos productos que generan los sectores de alta tecnología que representan una innovación a nivel internacional, o que aún sin serlo, hoy se compran en el exterior y podrían ser producidos en el país". Lo anterior implica que no se están considerando aquellas innovaciones: de proceso, organizacionales o de marketing que no se reflejan en nuevos productos.

Se focaliza, por tanto, como objeto de estudio a las compras estatales de dichos productos, independientemente de que no es posible identificar en la información estadística cuales de las compras de productos de dichos sectores se corresponden con la definición anterior, precisamente porque el Estado no se ha dado a esta tarea, por lo que no se ha diseñado el instrumental conceptual y estadístico para su cumplimiento y medición.

Consecuentemente, no corresponde preguntarle a los compradores estatales si los productos que adquieren tienen el carácter de innovativos, dado que el concepto de innovación es siempre relativo a los términos en que se la define, puede ser por ejemplo innovación para una empresa lo que no es innovación para el mercado nacional, al igual puede decirse lo mismo de la innovación en el mercado nacional respecto al mercado internacional.

En ese sentido, se precisó que la pregunta a realizar a los informantes calificados y a los oferentes buscaría conocer si existían productos que, hoy por hoy, son comprados por el Estado en el exterior o a empresas extranjeras residentes pero no productores, que podrían ser producidos y abastecidos por empresas productoras residentes. Las preguntas centrales utilizadas en las entrevistas apuntaron, en términos generales, a identificar si las compras del Estado influían en el desarrollo del área productiva en cuestión; en caso de que así fuera, se intentó ver los aspectos positivos y negativos asociados a la interacción entre las empresas oferentes y el Estado demandante.

De acuerdo a la normativa vigente consultada se constata que existen disposiciones expresas que establecen márgenes de preferencia a productos nacionales como por ejemplo el art. 52 del Texto Ordenado de Contabilidad y Administración Financiera (TOCAF) o el art. 9.5 del Pliego de Bases y Condiciones Generales para Contratos de Suministros y Servicios no personales (Decreto 53/993).

El decreto Nro. 288/993, por su parte, define cuales de estos son considerados productos nacionales a fin de aplicar el margen de preferencia a que refiere la norma citada anteriormente. Se encomienda a la Cámara de Industrias del Uruguay, la certificación del producto como nacional.

Existen, sin embargo, limitaciones en la aplicación de la normativa citada en aquellos casos en que las adquisiciones se realicen dentro del marco de un convenio o contrato de préstamo internacional, dado que las condiciones en que se celebran dichas compras serán fijadas por las cláusulas de esos convenios o contratos.

Un aspecto que fue cuestionado por los entrevistados, en tanto afectaría la existencia de igualdad de condiciones de competencia, refiere al art. 33/3 literal A del TOCAF que permite la compra directa a los organismos públicos cuando la transacción se realiza con otros organismos del Estado o personas públicas no estatales. En dicho caso las empresas privadas quedarían excluidas de la posibilidad de competir.

Por otra parte, debe destacarse que fue presentado en agosto en el Senado un proyecto de ley sobre Contratos del Estado, el cual no introduciría cambios relevantes a lo anteriormente expuesto.

La normativa internacional acerca de las compras gubernamentales es una excepción en las normas generales de liberalización del comercio de la OMC. En el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) se plantea que: "Las disposiciones de este artículo no se aplicarán a las leyes, reglamentos y prescripciones que rijan la adquisición, por organismos gubernamentales, de productos comprados para cubrir las necesidades de los poderes públicos…" (Art. III 8.(a)) y que: "Las disposiciones de este artículo no impedirán el pago de subvenciones exclusivamente a los productores nacionales… y las subvenciones en forma de compra de productos nacionales por los poderes públicos…" (Art. III 8.(b)). Sin embargo, el Acuerdo general sobre el Comercio de Servicios establece que: "Dentro de los dos años siguientes a la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC se celebrarán negociaciones multilaterales sobre la contratación pública en materia de servicios…" (art. XIII, párrafo 2).

Con esa excepción general como marco, en la OMC se vienen impulsando dos iniciativas:

• Por un lado, la existencia de un acuerdo plurilateral al que adhieren 28 países (en general países desarrollados de Europa y Asia), con el objetivo de abrir la mayor parte de las compras del Sector Público a la competencia internacional, pero que sólo obliga a sus signatarios.
• Por otro lado, la creación de un Grupo de Trabajo sobre Transparencia en la Contratación Pública, establecido en 1996, cuyo objetivo es preparar las bases para incluir este tema en un acuerdo multilateral. De acuerdo a la Declaración Ministerial de Doha (párrafo 26): "Las negociaciones se limitarán a los aspectos relativos a las transparencia y por consiguiente no restringirán las posibilidades de los países de dar preferencias a los suministros y proveedores nacionales". Aún con este punto de partida, existen en el Grupo diferencias importantes respecto al alcance de un acuerdo, a la rapidez con que avanzar en las negociaciones y a los mecanismos de control a aplicar. En la reciente reunión de Cancún este fue uno de los temas cuya inclusión en negociaciones inmediatas era exigida por los países desarrollados, lo que fue rechazado por el grupo de países subdesarrollados.

En el ámbito del MERCOSUR en 1997 se creó el Grupo Ad Hoc Compras Gubernamentales, con el objetivo de elaborar un régimen de compras gubernamentales que incluyera disposiciones respecto a cobertura, trato nacional, disciplinas y procedimientos que hacen a la transparencia y a aspectos institucionales conexos. El trabajo de este Grupo fue prorrogado hasta junio de 2000, sin que se produjeran los resultados propuestos. Recientemente Argentina y Brasil acordaron bilateralmente un trato igualitario para sus empresas en las compras de ambos Estados.

Como conclusión general se puede afirmar, por un lado, que no existe actualmente y probablemente no existan en el mediano plazo normas de aplicación multilateral que impidan a los Estados utilizar sus compras como instrumento de política económica y de fomento. Por otra parte, es probable que en la región se desarrolle alguna normativa, impulsada fundamentalmente por los intereses de Argentina y Brasil.

En los países capitalistas avanzados, las compras gubernamentales a los sectores de alta tecnología son un elemento consustancial de su lógica de desarrollo. Para competir exitosamente en economías más abiertas, es indispensable recurrir al conocimiento productivo, al desarrollo tecnológico y la innovación, en forma activa, programada y sistemática. Este rasgo dominante ha llevado a algunos autores a denominar "sociedad del conocimiento" a la fase actual del capitalismo desarrollado. En ella las compras tecnológicas del Estado son un importante eslabón de una cadena mapor, sin que se las pueda entender o abordar en forma aislada o separada.

Con el objetivo de potenciar dicho instrumento se han generado instituciones, organismos y políticas. A su vez, el sostenido avance de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) ha permitido que sus innovaciones se difundan por los sistemas económico y social, a un punto tal que se estima estar ante un cambio de paradigma tecnoproductivo. En particular, la creación de sistemas electrónicos de compras estatales constituye una de las innovaciones, que se extiende con creciente dinamismo.

A modo de ejemplo, en Estados Unidos, el Buy American Act se remonta a 1933 y se ha visto posteriormente complementado con el Balance of Payments Program, a esto se le ha sumado más recientemente una central de compras (GSA) que aplica mecanismos electrónicos, los cuales son utilizados igualmente en Australia, Canadá, Gran Bretaña y demás países de la Unión Europea.

En los países de América Latina, aunque en un grado menor, se han incorporado sistemas de compras públicas electrónicas (Chile, Costa Rica, Argentina, Brasil, Venezuela), introduciendo, a su vez, mecanismos de promoción de la innovación nacional.

Para elevar la competitividad del bloque y de los diversos países que lo integran, la Unión Europea lleva a cabo sistemáticos estudios que le brinden un mejor conocimiento de las potencialidades tecnológicas y le permitan por tanto una más adecuada utilización del sistema compras en la promoción de esos sectores. Algunos casos relevantes del uso de este instrumento en Suecia lo constituyen la adquisición de trenes de alta velocidad, el programa de compras en el sector eléctrico, el desarrollo de la demanda gubernamental de un sistema de "switching" computarizado. Asimismo, los casos de los sistemas de "switching" digital en Francia, Italia y Grecia, o las compras públicas en la industria finlandesa de telecomunicaciones.

El estudio de estos y otros casos, permiten visualizar el uso de este instrumento cuando existen: insuficientes inversiones en investigación R&D a largo plazo y/o de alto riesgo y en tecnologías socialmente necesarias; conocimiento insuficiente entre los compradores; retrasos tecnológicos en algunas industrias; altos riesgos para compradores y adaptadores de innovaciones; capacidades insuficientes en R&D en algunas industrias, debidas a la fragmentación y pequeño porte de las empresas; proyectos de gran escala ; y por último exigencias de desarrollos militares.

En el Mercosur, sólo se han experimentado avances en Brasil, donde se debate un proyecto Lei de Inovação, que trata este asunto: "Art. 26. Los organismos y entidades de la Administración Pública Federal, directa o indirecta, deben dar preferencia a las adquisiciones de bienes y servicios producidos por Empresas de Base Tecnológica de pequeño y mediano porte, y por empresas apoyadas por programas gubernamentales de desarrollo científico o tecnológico, tomando en consideración condiciones equivalentes de plazo de entrega, soporte de servicios, calidad, estandarización, compatibilidad y especificación de desempeño y precio."

6. UNA PERSPECTIVA DE LA INNOVACIÓN EN URUGUAY

Por su origen, naturaleza y finalidad, la innovación es un elemento del desarrollo tecnológico, que se genera con vistas a elevar la competitividad de los procesos de producción y circulación mercantil de bienes y servicios. El porcentaje de empresas innovadoras en la industria uruguaya puede considerarse bajo según los parámetros internacionales y expresa, en forma directa, las dificultades competitivas del sistema económico nacional.

Las autoridades del sector en Uruguay consideran actividades de innovación a "las acciones y gastos llevados a cabo por una empresa con la finalidad de generar o introducir cambios, adelantos o mejoras que incidan positivamente en su desempeño". Definición mucho más amplia que el objeto de estudio de este trabajo.

Según estudios recientemente realizados el mayor gasto de la industria uruguaya está destinado a tecnología incorporada ((Bienes de Capital y Hardware), dejando de lado otras acciones tanto endógenas como exógenas (Adquisición de Tecnología Desincorporada e I+D Externa). Esto debilita el desarrollo armónico de los diferentes aspectos que inciden en el dominio tecnológico de una empresa, afectando las posibilidades de lograr un aprovechamiento pleno de los bienes de capital adquiridos.

En nuestro país, el nivel de inversiones públicas y privadas en Investigación científica y Desarrollo tecnológico (I+D), es extremadamente bajo en comparación al nivel internacional y es extremadamente débil el vínculo entre la producción de conocimientos y su incorporación como innovación a la vida económica y social.

La falta de incentivos directos e indirectos hace que los agentes con capacidad de inversión, con escasas excepciones, demanden pocas tecnologías y menos innovaciones a los generadores nacionales de conocimientos. Estas escasas demandas se pueden encontrar en convenios universitarios, consultorías, proyectos, y las empresas que actúan en ellas son en general aquellas que tienen personal altamente capacitado, que puede discernir y formular correctamente sus problemas. La gran mayoría de las empresas uruguayas carece de personal profesional; en particular resulta difícil acercar las PyMEs a la incorporación de ciencia y tecnología. Por ello, las estrategias empresariales que incorporen innovaciones son excepcionales.

Asimismo, salvo muy pocas excepciones, los vínculos entre empresas dedicadas a la producción tradicional e instituciones de investigación son muy escasos. También es baja su vinculación con las empresas nacionales de base tecnológica, que en general no están dedicadas a la generación y suministro de tecnología a aplicar en la producción tradicional del país. Tampoco es relevante en este rubro el rol de las empresas extranjeras radicadas en el país.

El consenso práctico que existe a escala de los países desarrollados entre autoridades gubernamentales y empresarios en cuanto a la importancia de la tecnología como factor de competitividad y desarrollo, no se da en nuestro país. Todo lo cual se refleja, consecuentemente, en la falta de inversiones en el desarrollo de tecnologías con alto componente de innovación.

El estudio realizado se basó en un conjunto de entrevistas que no abarcan el universo de posibilidades ni son fruto de un trabajo estadístico que determinara científicamente las características de la muestra. En ese sentido debe considerarse que los resultados obtenidos son solamente una aproximación a la problemática en cuestión de carácter exploratorio.

En el caso de la informática se intento trabajar en los tres niveles de producción, usualmente definidos por especialistas en el tema: a) sistemas embebidos: "Soluciones de hardware/software que utilizan una combinación de recursos a la medida para realizar una función específica" según lo define la Asociación de la Industria Electrónica de Chile, pueden ser utilizados en aplicaciones tan diversas como por ejemplo computadoras personales, despertadores digitales, marcapasos, entre otros, en el país habría una sola empresa que produce marcapasos; b) software de base, producción de software para ser utilizadas en la producción de otro software, habrían dos empresas en el país; c) software vertical, los programas son desarrollados para una actividad económica específica y puede ser vendido en paquetes o en desarrollos a medida; además de la informática pura es necesario incorporar otro tipo de conocimientos que son específicos para cada área.. Aún no se pudieron completar los trabajos sobre el software de base.

El mercado interno de la industria de la Tecnología de la información alcanzaba en 2001 una cifra de 300 millones de dólares, que se componía de 36,1% hardware; 29,5% servicios; 15,5% consultorías; 13,4% licencias; 5,5% productos de software. La participación de empresas privadas nacionales se daría fundamentalmente en la producción de software y en las consultorías asociadas a esa producción dado que el hardware es importado, las licencias son esencialmente extranjeras y los servicios son en gran medida transmisión de datos que realiza ANTEL. La demanda del Estado y Entes en el año 2001 se componía de: U$S 7 millones, desarrolladores de software; U$S 25 millones, consultoría y servicios; U$S 10 millones, Internet y transmisión de datos; U$S 40 millones, Hardware y comercializadores. (Informe de la CUTI, marzo 2003)

La producción de software más la consultoría y mantenimientos asociados es uno de los espacios donde puede incidir una modificación en el sistema de compras del Estado.

En el caso de la biotecnología se trabajó en el desarrollo del sector farmacéutico, esencialmente en: a) productos de diagnóstico in vitro, definidos éstos como: "Aquellos reactivos, instrumentos y sistemas diseñados para usar en el diagnóstico de enfermedad u otras condiciones, incluyendo una determinación del estado de salud, para curar, mitigar, tratar de prevenir la enfermedad o sus secuelas" (FDA de los EEUU); b) medicamentos genéricos, "se trata de una especialidad farmacéutica con las mismas características cinéticas, dinámicas y técnicas que un medicamento cuya patente ha caducado y el término es utilizado como referencia técnica y legal." (página 66, Informe Facultad de Química). Se comenzó el estudio, pero no se pudieron realizar aún las entrevistas necesarias.

En el caso del sector farmacéutico la existencia de lo que los entrevistados denominaron "mercados por prescripción" - en los cuales el usuario final consume y/o utiliza las técnicas de diagnóstico y/o los servicios que le son recomendados por el médico o el sistema de salud al que este adscripto – limita fuertemente el ingreso al mercado de empresas de producción nacional por, los costos de marketing, entre otros aspectos.

En la elaboración de productos de diagnóstico, un primer aspecto a destacar es que no existe capacidad instalada ociosa y disponible para satisfacer las demandas del Estado. Si bien existen conocimientos suficientes, diversos problemas microeconómicos han impedido el desarrollo de empresas con capacidad de competir en la satisfacción de los requerimientos del Estado. Se han identificado barreras a la entrada derivadas de:

• problemas de escala de producción que hacen inviable la competencia
• imposibilidad de competir con empresas transnacionales que regalan la tecnología (equipos de laboratorio) y venden los reactivos que deben ser utilizados para realizar los análisis

Existe un conjunto de test de diagnóstico en que las compras del Estado se realizan indirectamente, a través de terceros, que son vendedores de servicios, este es el caso de los kits de diagnóstico que permiten analizar el componente genético de una persona frente a una patología, que llegan al Estado a través de los laboratorios particulares que éste contrata.

En el caso de los medicamentos, incluidos los genéricos, los laboratorios instalados en el país se limitan a transformar principios activos - importados casi en un 100%- en formas farmacéuticas. El 50% del mercado en valores se concentra en 11 empresas solo cuatro de ellas producen en el país una parte de lo que comercializan. Desde el punto de vista de la demanda es muy importante la compra de medicamentos que realiza el Estado, debido a que una parte muy significativa de la población es atendida por los servicios del Ministerio de Salud Pública. Desde el punto de vista de la oferta, sin embargo, existirían solamente recursos humanos calificados para producir fármacos y algunos esfuerzos aislados para lograr las condiciones de infraestructura necesaria. De las entrevistas realizadas surge claramente que existen barreras a la entrada derivadas de requerimientos de inversión y de economías de escala que hacen casi inviable competir en precios con países como Brasil, India y China, salvo aquellos casos en que la producción tiene alto valor agregado y poco tonelaje. (Informe, Facultad de Química, noviembre 2002).

Para todos los casos analizados en informática y biotecnología es válido señalar que los entrevistados afirman que, salvo en nichos de mercados muy especiales, no les es posible competir con los sistemas de investigación y desarrollo de los países centrales que generan, en forma permanente, nuevos conocimientos que son patentados y, posteriormente desarrollados, utilizando sofisticados sistemas de producción y marketing; todo lo cual requiere inversiones que están muy lejos del alcance de las empresas productivas instaladas en el país.

Potencialidad del instrumento Compras del Estado

El papel que jugarían las Compras del Estado como dinamizador de un proceso de innovación depende fuertemente de las características de cada sector y de las estrategias de desarrollo que se adopten.

En general se podría afirmar, en prácticamente todos los casos, que las ventas al Estado son parte de una estrategia para poder acceder e insertarse en el mercado internacional o para complementar las ventas que actualmente realizan al exterior. No se pudo constatar en ningún caso que el Estado fuera el destino fundamental de la producción.

En algunos casos tales como los kits de diagnóstico basados en el estudio de componentes genéticos dichas compras jugarían un papel relevante tan solo como "referencia" nacional para vender en el exterior, dado que el producto ya esta desarrollado. En otros, sería la "demanda" que financiaría el desarrollo de un producto nuevo que luego podría comercializarse "adaptándolo a la medida" en el exterior (software vertical).

Tres grandes lineamientos estratégicos fueron planteados, los cuales no son excluyentes entre sí, que requieren en mayor o menor medida de las compras estatales, en particular en las primeras etapas de desarrollo de un producto. Dichos caminos son:

• El primero, relacionado con el software vertical: "de menos a más", en este caso el Estado licitaría la fabricación de prototipos, lo cual permitiría que las empresas que producen en el país pudieran competir en dicha licitación, este proceso gradual permitiría generar los recursos y capacidades necesarias para participar en licitaciones por volúmenes mayores; otra, complementaria de la anterior, realizar software a medida en algún servicio del Estado que por su característica pueda ser luego vendido en el exterior (el sistema electoral nacional sería un ejemplo de esta alternativa) dado que se estarían generando un producto de software diferenciado por la "tecnología de gestión" del Estado uruguayo.
• El segundo - relacionado con el software de base y el embebido, así como con la producción de reactivos de diagnósticos - se basaría en la asociación con empresas extranjeras que dispongan de los recursos y las capacidades necesarias para participar en el mercado. En este caso se producen bienes compatibles y/o partes y/o insumos que se comercializan a través de las empresas con las que se asocian. En este caso el papel del Estado como demandante es relativamente menor, aunque sería significativo su papel como generador de condiciones para el desarrollo de la oferta.
• Un tercer camino, que están recorriendo hasta ahora un número reducido de empresas nacionales, es la penetración directa en el mercado internacional – a través de la instalación de filiales y/o de la asociación con empresas de los mercados locales - tanto en países centrales como crecientemente en países periféricos. También aquí el papel de las compras estatales es básico, tanto por la financiación (a través de la compra) de la creación de un nuevo producto, como por el antecedente comercial que se genera hacia el exterior.

En casi todos los casos se señalo que es tan importante lo que el Estado compra, como lo que el Estado promueve a través de su requerimientos (por ejemplo: la modernización de la DGI podría llevar a la instalación en el país de la factura electrónica, la que ya se utiliza en Chile y España).

Otro aspecto señalado fue que el sistema de compras es solamente una parte de un conjunto de instrumentos de los que disponen el Estado, pero que todos ellos dependen de una concepción del papel del Estado en el desarrollo tecnológico y de las políticas generales que se realicen al efecto.

Algunas trabas detectadas

Para poder evaluar la eficiencia del sistema de compras del Estado como promotor de los procesos de innovación, se estudiaron en particular aquellas compras que, si se tomaran ciertas disposiciones podrían ser producidas por empresas instaladas en el país.

Se corrobora en las entrevistas que el sistema de compras del estado está destinado actualmente a la adquisición de bienes y servicios para los fines específicos y los cometidos que le han sido asignados; no incluyendo entre sus objetivos el fomento del desarrollo tecnológico nacional. Se inscriben dentro de la llamada lógica del control, ajena, a lo menos, a la de la promoción del desarrollo tecnológico o productivo. De lo cual se deriva la necesidad de discutir acerca de la forma de incluir, cuando corresponda, estos objetivos de desarrollo de la tecnología dentro de los criterios de decisión de los compradores; lo cual implicaría desarrollar un sistema de incentivos consistente con esos fines.

Existe también consenso en la mayor parte de los entrevistados acerca de que los responsables de los sistemas de compras tienen una importante aversión al riesgo, lo que determina que los requerimientos exigidos incluyan haber desarrollado productos similares en otros ámbitos y durante un período significativo de tiempo. Requisitos que las empresas nacionales por la pequeña dimensión del mercado interno generalmente no pueden satisfacer.

Entre las principales trabas señaladas para ser proveedor del Estado se destacan:

• Exige experiencias anteriores en la producción de bienes para los cuales no existirían otros demandantes de similar porte en el país; por lo cual solo pueden presentarse empresas extranjeras o empresas instaladas en el país que ya son exportadoras.
• No otorga financiamiento, por lo cual se restringe sustancialmente la posibilidad de que se presenten empresas nacientes.
• El temor al incumplimiento de los contratos (el Estado paga muy tarde y muchas veces ni siquiera paga).
• Las licitaciones se realizan en muchas oportunidades con plazos muy cortos para su presentación, lo cual no permite, por razones de escala, que empresas locales puedan participar con propuestas suficientemente elaboradas y fundamentadas (muchas veces se requiere aunar recursos y capacidades que no están disponibles regularmente dentro de la empresa). Al respecto de esto último, los compradores señalan que uno de los riesgos de asignar una licitación a una empresa local, es que éstas, en muchos casos, desaparecen luego de realizado el producto y no existe mantenimiento de los productos adquiridos.
• Se hacen compras a través de licitaciones que en un solo pliego solicitan múltiples tipos de bienes (por ej. hardware, licencias de software estandarizado, software a medida, etcétera) lo que inhibe la presentación de empresas que producen uno solo de esos bienes. Las que, en el mejor de los casos, pueden negociar con las grandes empresas del exterior el suministro de uno de los bienes (por ej. el software a medida). Fraccionar las licitaciones por tipo de bien fue una de las sugerencias recibidas.
• La inclusión de cláusulas por las cuales el comprador es dueño de los derechos del nuevo producto creado, impidiendo así que el proceso de desarrollo de la empresa proveedora se realice en un nuevo producto a comercializar. Se planteo que, quizás el camino era algún tipo de asociación en la venta del nuevo producto.
• Los pliegos de licitación dejan muchas zonas grises, particularmente en la venta de productos desarrollados por las empresas del conocimiento, la existencia de multas importantes por incumplimiento hace que empresas medianas y pequeñas nacionales (sin capacidad económica para grandes litigios y sin poder de negociación para incidir en la resolución de los imponderables) se excluyan, en tanto que las grandes empresas (básicamente extranjeras) aceptan los riesgos de la existencia de contratos muy incompletos.

Al no tener el Estado uruguayo una política de compras con fines de desarrollo de la innovación tecnológica, no ha construido los instrumentos conceptuales y estadísticos que permitan medirlos en forma adecuada.

Con el objetivo de cuantificar las compras estatales en los sectores de informática y biotecnología se procedió a una selección de aquellos rubros, según el clasificador del gasto, en los que eventualmente podrían existir innovaciones tecnológicas. Para realizar dicha selección se utilizó la información recopilada en las entrevistas realizadas a informantes calificados y la información que surge de las licitaciones publicadas en la página web del sistema de Compras Estatales del CEPRE. Luego se procedió a cuantificar las compras en dichos rubros.

Inicialmente el objetivo consistía en formar una base de datos con los gastos realizados por los diferentes organismos del gobierno (Gobierno Central, Empresas Públicas e Intendencias), en gastos de funcionamiento e inversiones a nivel agregado. A la vez se trató de identificar los montos gastados en los rubros de interés, para poder visualizar la importancia de estos últimos por comparación con la información agregada.

La información no estaba disponible al nivel de desagregación adecuado para realizar la cuantificación. Se continúa trabajando para conseguir los datos en las Empresas Públicas no Financieras y en los Bancos Estatales. La dificultad para obtener los datos de dichos organismos radica en que para ellos no es obligatorio publicar el Balance de Ejecución Presupuestal, por lo cual para obtener la información se requiere de permisos especiales. Para el Gobierno Central y para la IMM es obligatorio publicar dichos Balances lo que permitió que se tuviera libre acceso a dicha información. Por lo cual, en esta primera etapa solamente se logró una cuantificación para la IMM y el Gobierno Central.

En esos dos casos se trabajó con los Balances de Ejecución Presupuestal para los años 2000, 2001 y 2002. Adicionalmente se obtuvieron los datos, para el 2002, de las licitaciones adjudicadas y las compras directas de la Administración Central de los rubros de interés en la página web del CEPRE, para los restantes años no estaba la información correctamente clasificada. Solamente para el caso de las compras directas y licitaciones del año 2002 de la Administración Central (Presidencia de la República y Ministerios) se pudo acceder a cada adquisición en particular, pudiéndose identificar los productos o servicios efectivamente comprados (información sin procesar para el caso de las compras directas, no así de las licitaciones que se pudieron consultar a los expertos en cada área).

La cuantificación realizada presenta múltiples dificultades:

1. La primera, los montos totales incluyen adquisiciones de productos que no necesariamente tienen contenido tecnológico ni implican innovaciones. De todas formas debido al nivel de desagregación de la información disponible dicho camino fue el único posible, de lo contrario el análisis exigiría obtener información de cada compra en particular.
2. La segunda se refiere a la frecuencia de las compras. En el caso de los productos de biotecnología (rubros: 152, 154 y 194) éstos se adquieren en forma regular en el tiempo, es decir periódicamente, no siendo así para el caso de informática, en que las compras de sistemas son puntuales, es decir que se realizan una vez cada varios años, aunque existen costos de mantenimiento que tiene regularidad. Una de las consecuencias de esto es que las compras en productos de informática podrían estar subvaluadas, tanto por el corto período de análisis, como por el registro contable de los costos de mantenimiento.
3. La tercera, que refiere solamente al caso de los productos de "software", es la constatación, a través de las entrevistas realizadas, de que gran parte del "software" que se utiliza en el Estado se adquiere en la forma de tercerizaciones u otro tipo de contratos de servicio. De esa forma el gasto realizado por ese concepto no aparece en los rubros seleccionados.
4. La cuarta, las compras de "software" pueden aparecer registradas como una inversión y, como no se pudo acceder a una clasificación de las inversiones por rubro para el Gobierno Central (se encuentran clasificadas por proyecto) la información está incompleta.
5. La quinta y última, se percibió a través de las entrevistas y del análisis de la codificación de las licitaciones, que existen compras de los productos de interés que se registran en otros rubros, debido a la existencia de criterios particulares de clasificación.

Como consecuencia de las carencias estadísticas reseñadas, es necesario relativizar la cuantificación realizada en este trabajo.

Resultados estadísticos

Los rubros seleccionados están dentro de los grandes rubros Bienes de consumo, Servicios no personales y Bienes de uso que conjuntamente tienen un peso promedio en los tres años, dentro del gasto total ejecutado, de 13 % en el Gobierno Central y de 20 % en la IMM. En valores absolutos el gasto promedio en dichos rubros es de 7.408 y 810 millones de pesos corrientes respectivamente.

Por su parte, las compras seleccionadas representan una pequeña parte del gasto agregado de esos tres rubros, 16% en promedio en el Gobierno Central y 1% en la IMM. En términos absolutos los valores correspondientes son de 1.210 y 7,5 millones de pesos corrientes respectivamente, correspondiendo 1.124 millones a los rubros del sector de biotecnología y 93,5 millones al sector de informática.

Con el objetivo de poder obtener una idea de cuanto podría representar la demanda del Estado para estos sectores se procedió de la siguiente manera en el caso del sector de biotecnología: se trató de obtener una aproximación de la oferta para luego ver el peso que tendrían las compras del Gobierno Central y la IMM (la demanda) en estos rubros. Se agregaron los Valores Brutos de Producción de las ramas que se corresponderían con los rubros seleccionados de la Encuesta Anual de Actividad Económica del año 2000 (última publicada), se obtuvo un valor de 9.412 millones de pesos corrientes, verificándose que el peso de las compras estatales del Gobierno Central y la IMM en el año 2000 representarían, como mínimo, un 12,8%. (Es preciso destacar que este dato claramente subestima la variable que se intenta medir, dado que para estimar la producción de los productos seleccionados se tuvo que agregar ramas industriales bien identificadas con ramas comerciales que incluyen la venta de productos que no tienen relación con los elegidos. Este inconveniente no fue posible superarlo por la forma en que se clasifican las actividades en el Instituto Nacional de Estadística.) Para este año en particular las compras en los rubros de interés de este sector fueron de 1.207 millones de pesos corrientes.

En el caso del sector informático se tomaron los datos del Informe de la CUTI (Marzo 2003) en el cual están abiertas las ventas por destino. El total de ventas de este sector en el mercado interno y el externo fueron de 380,6 millones de dólares, para el año 2001. El Estado en su conjunto compró por 81,97 millones de dólares (21,5% del total de ventas), de los cuales, como se mencionó anteriormente, solamente, 32 millones de dólares, aproximadamente, corresponden a compras a empresas desarrolladoras de "software", de consultoría y servicios, lo que representa un 8,4% del total. A partir de estos datos se puede visualizar que el Estado no estaría representando un destino importante de la producción en ese año. Las importantes variaciones en el tiempo de estas inversiones reuerirían un análisis que abarcara un período mayor.

9. CONSTATACIONES Y PROPUESTAS

En el trabajo de campo se constató que en casi todos los ámbitos estudiados existiría un problema fundamental: la falta de inversión para la implementación y desarrollo comercial de conocimientos adquiridos en procesos de investigación científica. En algunos casos como la producción de reactivos de diagnóstico los avances en los conocimientos son básicamente de origen universitario y el desarrollo empresarial es muy incipiente. En el caso de la TI las empresas tienen un nivel de maduración bastante mayor, varias de ellas tienen áreas de investigación y desarrollo, además de los departamentos de aplicación.

No se encontraron evidencias de que las leyes nacionales y acuerdos internacionales que determinan el marco normativo de las compras del Estado estén afectado negativamente el desarrollo de empresas que incluyen en forma significativa innovaciones de producto, en los términos definidos en este trabajo.

Se ha verificado, también, que la incorporación de nuevos productos con alto contenido tecnológico, en el caso del software vertical, es realizada, en muchos organismos del Estado, ha través de sus propios departamentos de desarrollo o de la contratación de personal a termino con dicho objetivo.

Es de particular interés el hecho de que se haya presentado, y esté para su consideración en el parlamento, un proyecto de Ley de Compras del Estado, sobre el cual, si fuese necesario, se podría intentar incidir para incorporar elementos que favorezcan el fomento de la innovación tecnológica.

Un punto central a tener en cuenta en la elaboración de las propuestas es la problemática del riesgo en las compras de los organismos estatales, los cuales efectúan adquisiciones para satisfacer necesidades de servicio que se derivan de sus funciones y responsabilidades como parte del Estado. Aún en el caso de que dichas compras se realicen con la mejor gestión y con la mayor transparencia, su objetivo central es mejorar la capacidad estatal de cumplir con sus responsabilidades con los, cada vez más escasos, recursos de que dispone.

La preocupación central de cada organismo no es la promoción de la producción tecnológica nacional, como ocurre en aquellos países que han desarrollado una política activa sobre la temática, lo cual es consecuencia a su vez de la falta de un sistema normativo y de políticas para todos los organismos del Estado que promuevan el desarrollo tecnológico y la innovación.

Por lo tanto, la aversión a los riesgos que supone la compra a empresas pequeñas, con estabilidad dudosa y escasa experiencia en el producto específico, es una conducta explicable. Esto permite entender la preferencia expresada en muchos pliegos y decisiones por las empresas internacionales con amplia experiencia y mayor solidez de recursos (independientemente de otros factores, menos racionales o de menos fundamento en el servicio, que puedan explicar esa preferencia).

Cualquier intento de promover el uso de las compras tecnológicas estatales para el fomento de la producción nacional deberá partir de esa realidad y de la necesidad de compatibilizar las medidas que se propongan con la centralidad del cumplimiento eficiente de los objetivos de cada organismo. Una acción que no respetara esta condición probablemente no podría implementarse o tener efectos reales, ya que estaría en contradicción con las motivaciones básicas de los decisores gubernamentales. Estas motivaciones podrían ser complementadas por incentivos que premien la compra a proveedores nacionales, pero sin llegar al punto de poner en riesgo la calidad y confiabilidad de los productos a adquirir.

En el marco de estas constataciones se pueden definir dos niveles de propuestas:

1) Propuestas globales, se entienden por tales la identificación de los cambios más amplios y profundos que facilitarían la incorporación de tecnología y la innovación en el país, y en cuyo marco la utilización de las compras estatales como instrumento de fomento sería uno de los varios componentes de las políticas de compras y de innovación. Las principales propuestas globales serían el desarrollo de políticas y acciones de promoción de la innovación y un mayor avance en los procesos de racionalización de los sistemas de compras estatales.

2) Propuestas parciales, si nos mantenemos en un escenario futuro en el que los cambio globales mencionados no se produzcan, aún así sería posible diseñar algunas políticas y acciones con efectos positivos, aunque parciales, para facilitar a través de las compras estatales el desarrollo de los sectores tecnológicamente más dinámicos.

Dentro de las propuestas parciales hemos identificado dos tipos: 2.1) las que apuntan a una mejora en aspectos de la gestión de compras de los distintos organismos; 2.2) las orientadas a incentivar las compras a proveedores nacionales y reducir el riesgo percibido en dichas adquisiciones.

Por una parte, la mejora en la calidad de la gestión de compras no sólo mejoraría los resultados para el organismo comprador sino que facilitaría las condiciones de competencia para las empresas nacionales. Esto se debe a que uno de los principales resultados de las mejoras de gestión de las compras sería dar al comprador mayor autonomía técnica respecto a los productos estandarizados y "empaquetados", lo cual abriría el espectro de para nuevas soluciones técnicas lo que también favorecería la capacidad de competencia del productor local.

Algunas de las mejoras de gestión que creemos normativa y administrativamente factibles son las siguientes:

• Planificación e información anticipada de las compras.
• Llamados a expresiones de interés y discusión del pre-pliego.
• Exigir la presencia de capacidad técnica local en las ofertas, aún en las de las transnacionales.
• Construir mecanismos de calificación y certificación incremental para las empresas nacionales, a partir de su capacidad técnica y su historial como proveedor del Estado.
• Identificar productos o servicios de gran porte para trabajarlos en forma incremental y modular.
• Diferenciar franjas de sofisticación de productos y servicios, de forma de demandar el nivel apropiado para cada necesidad.

Los instrumentos para lograr estas mejoras pueden ser de varios tipos:

• Ajustes normativos (por ejemplo, a través de pliegos tipo específicos para algunas calses de bienes y servicios).
• Acciones de información y formación de los compradores en relación a las mejores prácticas en relación a técnicas y procedimientos.

Por otra parte, se proponen algunos mecanismos para reducir y administrar el riesgo real y/o percibido por el comprador de productos nacionales:

• Evaluación de los oferentes nacionales a través de su historia completa como proveedores del Estado.
• Centros de ensayos y pruebas que permitan confirmar la confiabilidad técnica y los parámetros de servicio de los productos ofrecidos por las empresas nacionales.
• Sistema de seguros para los riesgos financieros que puedan estar involucrados en la selección de un oferente nacional: creación de un organismo estatal específicamente orientado a instrumentar una política de fomento de las compras tecnológicas nacionales, que sería financiado con fondos presupuestales, externos, multas y con eventuales "primas", y que se haría cargo de parte de los costos que pudieran ocasionarse por atrasos o carencias de los proveedores nacionales.
• Creación de ámbitos de interacción entre el Estado, las empresas privadas y el sector académico (como el CAITI) para facilitar la discusión y en el monitoreo de las políticas y procedimientos de compra.