CREACIÓN DE LA CÁTEDRA DE LEGISLACIÓN DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL (1925).

I)         EL URUGUAY EN 1925.

Situación política.  Regía en la época la Constitución de 1919.  La Jefatura de Estado era ejercida por el Presidente de la República, y el Gobierno por un Consejo Nacional de Administración, que institucionalizó la coparticipación de las dos grandes colectividades políticas de la época, a razón de 2/3 y 1/3, siguiendo las ideas de José Batlle y Ordóñez.

El Presidente de la República era José Serrato, quien ocupó la Jefatura de Estado entre 1923 y 1927.  Fue el primer Presidente electo directamente por la ciudadanía y por voto secreto, como lo establecía la Constitución de 1919. Obtuvo la victoria sobre Herrera por poco más de 5.000 votos. En las elecciones de 1925, para renovación parcial del Consejo Nacional de Administración, venció el Partido Nacional, y pasó a ocupar la Presidencia del Consejo el Dr. Luis Alberto de Herrera, aunque su partido se mantuvo en minoría (5 miembros para el P.C. y 4 para el P.N.).

Las elecciones de 1925 fueron pacíficas y recibieron la aprobación de todas las colectividades por sus garantías. Con las leyes electorales de 1924 y 1925 se consolidaban las libertades políticas. La ley de enero de 1924 reorganizó los órganos electorales ­Corte Electoral y Juntas Electorales- y el procedimiento para sanear el Registro Cívico. La ley de 1925 reglamentó el registro de listas y de partidos y amplió las garantías del sufragio: se prohibió la detención de electores sin orden judicial, se prohibió la ostentación de fuerza armada el día del sufragio, así como las reuniones políticas y espectáculos públicos, se definieron los delitos electorales.

En las elecciones de 1925 había 328.000 inscriptos y hubo 264.484 votantes, demostrando una alta participación en los comicios.

Era una época de intensas polémicas y de florecimiento de la prensa: El Día, El País, La Democracia, Diario del Plata, La Tribuna Popular, La Razón, La Mañana, El Debate, Justicia, El Telégrafo,  El Sol[1]  Los periódicos se identificaban con las distintas colectividades políticas.  Las pasiones políticas conducían a veces, a duelos entre las principales personalidades políticas. En los diarios se publicaban las sesiones y debates de las cámaras y del Consejo Nacional de Administración. Asimismo cuestiones tales como la recaudación de impuestos municipales[2], y otras cuestiones relativas al que hacer nacional[3].

Es curioso ver como en aquellas publicaciones aparecían los estudiantes de preparatorios y de enseñanza secundaria que habían aprobado sus exámenes[4]. Era muy común además apreciar en la páginas la noticia de que se había recibido un nuevo Escribano, Abogado u otro profesional[5].

El 24 de setiembre se conmemora el centenario de la batalla de Rincón[6].

Situación internacional.  El Uruguay consolidaba su posición internacional a la par que se afianzaba desde el punto de vista político, económico y social. La Sociedad de las Naciones dio al Uruguay altas muestras de consideración en sus sesiones de 1924 y 1925.  El Uruguay fue el Estado más votado por la Asamblea de la Sociedad de las Naciones[7] para integrar su Consejo Directivo, y en consecuencia, fue designado Presidente del mismo.

La Oficina Internacional del Trabajo, en su informe de 1925 decía: “Puede decirse que la República del Uruguay es uno de los países de la América latina que posee la legislación social más completa y avanzada...” Europa vivía con recelo y temor el advenimiento de Mussolini y las ideas fascistas. La guerra de Marruecos llenaba las páginas de los periódicos. Desde 1920 hasta 1927, transcurre el proceso a Nicola Sacco y Bartolomeo Vanzetti que culminara con la ejecución de ambos[8].

En la región transcurre la llamada Revolución Riograndense no ajena a nuestra República[9].

Situación económica.  A partir de 1924[10], el Uruguay comenzó a recuperarse de la depresión económica generada al terminar la 1ª. Guerra Mundial[11]. La recuperación comienza en Europa y repercute en nuestro país. La balanza comercial se torna favorable, aumentan los precios de nuestros productos de exportación. El índice de precios confeccionado por la Oficina Nacional de Trabajo, que había registrado un aumento del 68 % entre 1913 y 1920, baja un 22 % entre 1920 y 1926.  El valor del dólar se mantiene estable entre 1924 y 1927. Existía confianza y prestigio en el Estado[12].

Situación social.  Importante desarrollo de las clases medias, crecimiento del sector obrero, integración socio-cultural de los inmigrantes, afirmación de los valores democráticos, fe en el progreso y generalización de la idea de solidaridad social. Creciente disminución del analfabetismo. Ello se ve reflejado en la legislación social, en especial la del trabajo con la creación a partir de 1914 de leyes protectoras[13] que culminarán en décadas posteriores en su constitucionalización. Había una gran confianza en el progreso y en que la ley podía ser un instrumento del cambio[14].

La población en 1927 era de 1.762.451 habitantes. Los nacimientos duplicaban las defunciones, aunque había todavía un alto índice de mortalidad infantil.

En el quinquenio 1923-1927 ingresaron al país 81.974 inmigrantes, y el crecimiento vegetativo de la población fue de 115.873 personas[15].

La Oficina Nacional de Trabajo registra para 1925, 6.500 accidentes de trabajo, principalmente en la construcción, los transportes, la industria metalúrgica y la madera. También registra 9 huelgas en Montevideo, que duran 95 días e involucran a 105 huelguistas.

En 1925 se crea la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, se reforma la Caja Civil, y se establece el retiro policial a cargo de la misma Caja.

Edificación y transportes.  Las ciudades tienen un importante desarrollo edilicio.  En 1925 se inaugura[16] el Palacio[17] Legislativo[18], con una cena[19] en el Parque Hotel, presidida por José Batlle y Ordóñez. La piedra fundamental había sido colocada en 1906.

La Asamblea General aprobó la edificación de un barrio obrero en La Teja, disponiendo los respectivos fondos.

También en 1925 se aprueba el trazado definitivo de la Rambla Sur, entre Jackson y la Escollera Sarandí.

Crece el parque automotor, alcanzando cerca de 10.000 automóviles en Montevideo.  Los accidentes de tránsito generan preocupación, y se presentan proyectos de ley de responsabilidad objetiva de los propietarios, que finalmente no son aprobados. El transporte por carreteras comienza a competir con el ferrocarril, en las rutas a Minas, Maldonado, Florida y Pando.

Facultad de Derecho.  Contaba en 1925 con 495 estudiantes.

II)            LEY DE CREACIÓN DE LA CÁTEDRA.

En la sesión de la Cámara de Representantes de 7 de noviembre de 1923, el representante Dr. Gustavo Gallinal presentó un proyecto de ley de creación, en la Facultad de Derecho, de una cátedra de Legislación del Trabajo y de Previsión Social, con una asignación presupuestal anual de $ 1.140.

En los fundamentos, el Dr. Gallinal expresa: “En nuestro pueblo, como en todos los pueblos modernos, se ha desenvuelto una legislación copiosa y múltiple, creada para satisfacer vitales intereses sociales: las leyes obreras, las leyes de previsión social, constituyen en todas partes una de las preocupaciones fundamentales del legislador sociólogo”.

“Un inmenso y renovador movimiento de ideas se ha producido y se produce en lo que toca a las cuestiones referentes a las relaciones del capital y del trabajo, la protección del obrero y del empleado, del menor y de la mujer, de los débiles y los desamparados en las luchas de la vida, tan implacables y ásperas en las modernas sociedades, las organizaciones obreras, profesionales e industriales, la pequeña propiedad, la protección internacional del trabajo...”

“Es un complejo vastísimo de problemas en torno de los cuales se han librado y se libran aún las batallas de doctrinas, de intereses materiales y morales, más ardorosas  y apasionantes.

“Se ha creado un nuevo derecho que responde a modernas orientaciones y toca a necesidades profundas de los pueblos, de las clases sociales y de los individuos.  En la formación de esa vasta legislación, de ese derecho, han cooperado y cooperan hombres que provienen de muchos puntos del horizonte intelectual, pero que persiguen todos un alto y todavía lejano ideal de justicia social”.

“Esa legislación no tiene en los programas de estudio de nuestra Facultad de Derecho lugar tan amplio como le corresponde, proporcionado a la inmensa importancia que reviste y a la que revestirá cada día más en el porvenir”.

“Las leyes dictadas en nuestro país forman ya un importante caudal que requiere un estudio particular y un comentario prolijo, mucho mayor que el que cabe en los cursos de Sociología.  Hay en el programa de esta materia un capítulo delicado, “El trabajo”, necesariamente compendioso y somero, y que se refiere más directamente al estudio teórico y doctrinal, también abordado en otros cursos. Pero es de necesidad ya imprescindible desglosar ese capítulo y ampliarlo para constituir con él un programa aparte, creando una cátedra destinada a ahondar en el estudio de la legislación del trabajo y de la Previsión Social”.

“Dentro de un programa mínimo de modernización y de progreso cultural de la Facultad este es el primer artículo indiscutible”.

El proyecto de Gustavo Gallinal tiene como antecedente inmediato el proyecto de plan de estudios del Decano Dr. José P. Varela, que incluía una materia con la denominación de “Legislación industrial”, y que el Dr. Gallinal prefirió denominar “Legislación del trabajo y de previsión social”, por entender que se ajustaba mejor a su contenido más comprensivo y amplio.

En la sesión de la Cámara se resolvió que el proyecto pasara a la Comisión de Instrucción Pública.

La presentación del proyecto llega a conocimiento del Consejo de la Facultad de Derecho, que da su apoyo al mismo y también tiene repercusión en el ámbito periodístico[20].  El Dr. Regules, en la sesión del Consejo de la Facultad de 11 de diciembre de 1923, pone en conocimiento del Consejo que el Dr. Gustavo Gallinal le ha comunicado que la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Representantes aceptó el proyecto por el cual se incluye en la planilla de la Facultad de Derecho una cátedra denominada de “Legislación del trabajo y de previsión social”. Cree el Dr. Regules que el Consejo, cuya opinión es sin duda francamente favorable a ese proyecto, debiera aprobarlo haciendo alguna declaración en ese sentido.- El Sr. Decano, Dr. José Pedro Varela, expresa que ha hablado ya sobre ese punto con el Dr. Gallinal, y que en vista de las dificultades que median para hacer llegar una nota oficial a la Comisión de la Cámara, había obtenido del Dr. Gallinal que éste hiciera moción en el seno de aquélla para que se recabase sobre la creación de la referida cátedra la opinión del Consejo de Derecho. Pero la Comisión lo aprobó sin haber solicitado ese dictamen. El Dr. Romero entiende que el Consejo no puede permanecer en actitud pasiva ante ese proyecto que realiza un propósito largo tiempo abrigado por la Facultad y que debiera hacer una declaración favorable al mismo y darla a la publicidad. Finalmente, y con el voto de todos los presentes, el Consejo acuerda dejar constancia en el acta de la viva complacencia con que ve la gestión del Dr. Gallinal, cuyo proyecto, al convertirse en ley importará la realización de una idea vieja de las autoridades directivas de la Facultad, que no pudo llevarse hasta ahora a la práctica por falta de recursos; declaración que deberá hacerse pública por la prensa. Además,  siguiendo la opinión del Dr. Amézaga, y sin hacer mayor cuestión respecto del nombre que se da a la cátedra a crearse, el Consejo se pronunció unánimemente por la denominación de “Derecho Industrial” como más apropiado al contenido de la asignatura que ha de enseñarse[21].-

En la sesión de la Cámara de Representantes de los días 14 y 15 de diciembre de 1923 el proyecto vuelve al plenario con el siguiente informe de la Comisión:

“La creación de una cátedra especial para el estudio de la legislación referente a los problemas del trabajo y a las instituciones de previsión social, es una exigencia real en la evolución de las ideas en el campo del derecho.  De ahí que las escuelas o facultades de Derecho de casi todos los países civilizados hayan creado dichas cátedras especiales, algunos desde fines del siglo anterior, destacando así en toda su importancia un tema de estudios y comentarios que hasta entonces formaba un simple capítulo de los cursos de Sociología  o de Economía Política.”

“En nuestro país, esa exigencia es tanto más imperiosa, cuanto que el estudio de la legislación del trabajo y de las instituciones de previsión social ya no sería una fría o erudita exposición de doctrinas, sino que permitiría el estudio vivo y concreto de la abundante legislación nacional al respecto, ya que para nuestro espíritu de humanidad y justicia social, nuestro país puede ostentar una vasta y amplia jurisprudencia sobre institutos que todavía son aspiraciones en muchos países civilizados, como la jornada de ocho horas de trabajo, el descanso hebdomadario, el trabajo de las mujeres y los niños, los accidentes del trabajo, la protección de la vejez desamparada, etc.”

En su informe, la Comisión de Instrucción Pública agrega al proyecto de Gallinal, un artículo según el cual debía llamarse a concurso de oposición para la provisión definitiva de la cátedra, sin perjuicio de la designación de profesor interino por un término no mayor de un año. Se introduce también una modificación según la cual la materia debía ser incluida en los dos últimos años de estudios.

El informe de la Comisión está suscrito por Rogelio Dufour, Santín Carlos Rossi, Enrique Rodríguez Fabregat, Julio E. Bonnet y José Ma. Ferreiro.

Luego de una breve discusión, la Cámara aprueba el proyecto en la redacción original propuesta por el diputado Gustavo Gallinal, y vota negativamente las modificaciones propuestas por la Comisión. En la discusión, el representante Baltasar Brum propone la postergación de tema, lo que no prospera.

El proyecto es enviado al Senado en diciembre de 1923, donde pasaría a su Comisión de Instrucción Pública.  Esta Comisión decide recabar la opinión de la Universidad. El Consejo de la Facultad, en sesión del 11 de noviembre de 1924, resuelve hacer saber al Sr. Rector que considera conveniente la incorporación a los estudios de Abogacía de la asignatura denominada “Legislación del Trabajo y de Previsión Social”, y comparte en un todo los fundamentos con que el Dr. Gustavo Gallinal presentó a la Cámara de Diputados el proyecto creando la respectiva cátedra. Pero el Consejo cree necesario hacer notar que si el Legislador se limita a crear la cátedra y fijar la dotación del profesor que ha de desempeñarla, no tendrá la indicada asignatura carácter obligatorio para los aspirantes al Doctorado en Derecho y Ciencias Sociales, y funcionará como un curso puramente facultativo.- A fin de dar a esa materia el carácter obligatorio que la corporación considera debe aquélla tener, es necesario que la ley la declare incorporada al plan de estudios de Abogacía, quedando a la decisión de la autoridad universitaria correspondiente, la determinación del año de estudios en que deberá cursarse.-

Finalmente, la asignatura es incluida, con carácter facultativo en la ley[22] de Presupuesto General de Gastos Nº 7819, promulgada el 7 de febrero de 1925.

La incorporación al plan de estudios se produjo por ley[23] de 25 de abril de 1928, que declaró incluido el curso de Legislación del trabajo y previsión social entre los correspondientes al plan de estudios para optar al título de Doctor en Derecho y Ciencias Sociales[24]. 

III)       LA DESIGNACIÓN DEL CATEDRÁTICO.

En la sesión del Consejo de la Facultad de 15 de setiembre de 1925, el Sr. Decano, Dr. Eugenio Lagarmilla dice que el Consejo debe tratar la provisión de la cátedra de Legislación del Trabajo y Previsión Social creada por la última ley de Presupuesto General de Gastos. “Esa asignatura tendrá carácter facultativo hasta tanto el Legislador la incorpore al plan de estudios; y es de opinión el Sr. Decano que por ahora se proceda sólo a la provisión interina de la Cátedra, pues en realidad se trata de hacer un ensayo de la enseñanza de esa materia nueva, cuyo contenido preciso aún no se conoce, pues todavía no ha sido programada; más adelante, hecha la experiencia, habrá suficientes elementos de juicio para decidir si conviene ir a la provisión definitiva por nombramiento directo o por concurso de oposición”.

Estas manifestaciones del Sr. Decano son apoyadas por los señores consejeros y luego el Dr. Romero, manifiesta que, conjuntamente con el Dr. Amézaga y con el Dr. Echegoyen, habían convenido en proponer al Consejo la candidatura del Dr. Emilio Frugoni[25] para la cátedra de Legislación del Trabajo. Se produce un breve intercambio de ideas, acerca de la provisión de ese cargo, resolviéndose finalmente postergar la resolución definitiva para la sesión próxima.

En la sesión del 21 de setiembre de 1925 se pone nuevamente a consideración del Consejo el asunto relativo a la provisión interina de la cátedra.- Los Dres. Amézaga y Echegoyen manifiestan que insisten con la propuesta formulada en la sesión anterior, en el sentido de designar al Dr. Emilio Frugoni.  También se recibe una nota de apoyo a la propuesta del Dr. Melitón Romero. En cambio, el Dr. Irureta Goyena, se manifiesta contrario a la designación del Dr. Frugoni, por las razones siguientes: “Siendo el Dr. Frugoni, socialista, jefe de partido, y propagandista activo de las ideas socialistas, carece desde tal punto de vista, y para la enseñanza de esa materia, de una de las cualidades esenciales que deben adornar al catedrático. El profesor que conviene a su juicio es el que expone las diversas doctrinas y efectúa su crítica, con la más absoluta imparcialidad, y la más alta independencia de espíritu ... ... El ideal sería, que no diera siquiera opinión en las cuestiones fundamentales que dividen el espíritu humano. Admite que esto es pedir demasiado y no llega naturalmente hasta formular esa exigencia, pero sostiene que existe una gran diferencia entre el profesor, que emite opinión, sin otro interés que el de que sus alumnos conozcan su manera de pensar, y el que emite opinión con espíritu de proselitismo y con ánimo de conquistar adeptos.- El Dr. Frugoni, por sus antecedentes, no puede ser en esa cátedra sino un propagandista, y por consiguiente un mal profesor, a pesar del talento, de la ilustración y de la honestidad que se hace un deber en reconocerle. No intenta cerrarle al Dr. Frugoni las puertas de la Universidad; si se le pudiera ofrecer una Cátedra de Derecho Civil, Penal, Comercial, Romano sería el primero en votarlo; ni siquiera haría cuestión de su falta de preparación actual en esas materias: lo que no supiese hoy, lo sabría mañana y el objeto de tener un profesor de alto rango, estaría igualmente a breve término conseguido. En esta materia es otra cosa. Le sería difícil al Dr. Frugoni explicar la legislación industrial sin deslizarse a los fundamentos, más difícil todavía, no relacionar éstos con los principios básicos del socialismo y absolutamente imposible, no exaltar los postulados virtuales de ésta escuela, procurando infiltrarlos en el espíritu de la juventud. El proselitismo universitario le parece siempre inconveniente, cualquiera fuere su orientación, pero le parece radicalmente malo, cuando se dirige a sustraerle partidarios o a crearle adversarios a las doctrinas y principios que le sirven de base a una sociedad en un momento determinado. No llevaría por eso a un sacerdote a la Cátedra de Metafísica, así fuera el más eminente de los filósofos; a un monárquico, sobre todo, si fuera jefe de partido, a la cátedra de Filosofía del Derecho. Un socialista de la talla del Dr. Frugoni hará lógica y fatalmente desde esa cátedra, una tribuna del socialismo y el socialismo para el que habla es la negación de la propiedad, la negación de la libertad de trabajo, la absorción del individuo por el Estado, y, por consiguiente, la negación de todas las libertades que consagra la Constitución”.

El Sr. Decano expresa que no comparte las objeciones que acaba de hacer el Dr. Irureta Goyena, respecto de la actuación que tendrá el Dr. Frugoni en la cátedra de Legislación del Trabajo. Si bien el Dr. Frugoni es el jefe del Partido Socialista en nuestro país, y hace años que está dedicada a la propaganda activa de los principios socialistas, no teme el Sr. Decano que aquél haga de la cátedra un centro de propaganda a fin de conquistar adeptos entre sus discípulos. Las reconocidas condiciones de rectitud y honorabilidad del Dr. Frugoni permiten asegurar que en el puesto docente que va a confiarle el Consejo, aquél cumplirá lealmente y con la debida imparcialidad sus funciones de profesor, ajustándose en forma estricta a las normas que fije el programa de enseñanza, que requerirá la aprobación previa del Consejo. Estará, pues, obligado el Catedrático a enseñar todas las doctrinas, y si bien expondrá con mayor calor y cariño la que él profesa, lo mismo hacen fatalmente todos los profesores cuando exponen en clase las diversas teorías sobre un punto determinado. Por otra parte, no ve el Sr. Decano diferencia entre la situación del Dr. Frugoni, socialista militante, en la cátedra de Legislación del Trabajo, y la presencia del Dr. Justino Jiménez de Aréchaga; individualista a outrance en la cátedra de Derecho Constitucional, que regentó con brillo durante tantos años, y sin que nunca se objetara que sus opiniones constituyeran un obstáculo para su buen desempeño. Por las razones expuestas, y teniendo en cuenta la especial versación del Dr. Frugoni en la materia de que se trata, el Sr. Decano declara que lo votará para la regencia interina de la Cátedra de Legislación del Trabajo. En términos semejantes se manifiestan los Dres. Amézaga y Furriol. Se pone luego a votación si se designa al Dr. Emilio Frugoni, catedrático interino de Legislación del Trabajo y Previsión Social, y se obtienen cinco votos a favor y uno, el del Dr. Irureta Goyena, en contra. El Sr. Decano dice entonces que no habiendo obtenido el candidato los votos de la mayoría absoluta de todos los miembros del Consejo, deberá procederse, de acuerdo con el artículo 31 del Reglamento interno, a nueva votación en la sesión próxima, en la que se estará a lo que se resuelva por mayoría de quorum legal.-

En la sesión del 20 de octubre, se pone a votación la provisión de la Cátedra de Legislación del Trabajo y Previsión Social, para cuyo puesto no había obtenido en la sesión anterior el quorum reglamentario el candidato propuesto. Recibida la votación resulta designado por mayoría de votos, el Dr. Emilio Frugoni, en carácter de Catedrático interino. El Dr. Irureta Goyena manifiesta que no vota favorablemente esta designación de acuerdo con lo expuesto en la sesión anterior.- 

En la sesión del 1º de diciembre de 1925 se lee una nota del Dr. Emilio Frugoni manifestando que acepta y agradece su designación para catedrático interino de Legislación del Trabajo y Previsión Social. El Sr. Decano entera al Consejo que el Dr. Frugoni está preparando ya al programa provisorio para ese curso, y que en breve será sometido al Consejo a fin de que tenga su aprobación para la fecha de la apertura de las clases.- 

En sesión del Consejo del 12 de marzo de 1926, se acuerda, con carácter provisorio y para que rija durante ese año el programa que para el curso de Legislación del Trabajo y Previsión Social que se inaugurará este año con carácter facultativo, ha redactado el Sr. Profesor de la asignatura, Dr. Emilio Frugoni.

En la sesión del 8 de mayo de 1928 se toma conocimiento de la ley que incorpora la materia al plan de estudios de Abogacía.

En la sesión del 5 de junio de 1928, siendo Decano el Dr. José Irureta Goyena, el mismo da cuenta de que el Dr. Emilio Frugoni, catedrático interino del curso de Legislación del Trabajo y Previsión Social, le solicitó autorización para fijar en el cuadro de anuncios de la Facultad el siguiente aviso: “Se invita a los estudiantes de esta Facultad que deseen colaborar en los cursos de extensión universitaria que sobre temas de Legislación del Trabajo se darán el algunos locales obreros, a inscribirse en el registro abierto en la clase de dicha materia, que funciona los martes y jueves de 19 a 20. El catedrático”.- Como el Sr. Decano entendiera carecer de atribuciones para conceder la autorización solicitada, que en su concepto sólo podrá otorgar el consejo, se lo expresó así al Dr. Frugoni, quien le ha enviado una nota ­que somete a la decisión del Consejo- en la que explica en los siguientes términos los propósitos que él persigue y que a juicio del Sr. Decano obligan a una resolución favorable: “Me propongo poner a la Universidad en contacto directo con los trabajadores llevando mi clase al seno mismo del ambiente obrero, para lo cual cuento con la buena voluntad de varios alumnos y deseo que participen en esta campaña de cultura, estudiantes de otras materias, a quienes facilitaría las indicaciones necesarias para preparar trabajos sobre temas del programa de Legislación Obrera y los iría vinculando de ese modo a mi curso”. El Consejo resuelve conceder la autorización solicitada por el Dr. Frugoni.-